董圣足：旗帜鲜明支持非营利民办学校优先发展
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在对未来一个时期国家总体事业发展制定新蓝图的基础上，专门就教育改革发展作出新擘画，明确提出要“建设高质量教育体系……支持和规范民办教育发展，规范校外培训机构。”根据相关部署，“十四五”期间，国家层面将深入实施非营利性和营利性民办教育分类管理，全面落实民办教育促进法及其实施条例精神，积极鼓励社会力量依法兴办教育，促进民办教育持续健康发展。在这其中，顺应世界私立教育发展潮流，弘扬教育公益属性，实施差别化扶持政策，优先引导社会力量举办非营利性民办学校，无疑是主打制度导向。 一、非营利性办学是世界私立教育主要形态 研究发现，自1970年代以来，随着西方国家经济社会的发展以及人们教育消费观念的变化，源于需求拉动和利益驱动等多种原因，一些国家和地区的营利性私立学校得以逐步兴起，且以美国营利性私立学校发展最为充分。在美国的私立高校中，存在为数不少的营利性私立高等教育机构，其中就有像阿波罗教育集团(菲尼克斯大学为其所属)、德夫里教育公司等教育类上市公司。需要指出的是，美国营利性大学长期被排除在正规高等教育机构之外，直到1996年美国教育部重新定义高等教育机构之后，它们才被官方所逐渐认可。营利性大学与非营利性大学的根本区别在于，前者的主要目标不是为社会做贡献而是为了获得商业成功。正因如此，这些营利性大学在申报时一般都按公司法人对待，不但要依法照章纳税，而且得不到各种基金会、个人捐赠者、联邦政府、州政府以及地方政府的捐赠款和财政资助。 进入1990年代以来，受经济不景气等因素影响，一些西方国家开始推进公立教育民营化改革，某种程度放松了对私立教育(包括营利性私立教育)发展的管制，也由此促使营利性学校在更多国家及地区得以诞生。诸如，英国、印度、俄罗斯、菲律宾、新加坡、马来西亚等国家都出现了一些营利性教育公司或私立教育机构。但是，纵观各国及相关地区私立教育立法和行政规制情况，当今世界私立学校的主流部分仍然是公益性、非营利的，商业化、营利性学校目前还不为多数国家及地区的法律所许可。即便少数国家及地区允许或默认营利性教育机构存在，其营利性教育机构所从事的主营业务也主要是成人教育、培训教育或其他非学历教育活动。虽然美国等极少数国家的营利性教育机构可以提供学历教育服务，但其所发放的学历文凭、学位证书及学业证明也都是机构自身所发，而非由政府(教育行政部门)所发或背书。 就私立学校的法人属性而言，大陆法系国家一般将之归为私法人中的财团法人，属于非营利性法人，而且其设立及运行都要受到严格的法律规制和行政管制。在法国，办学者在申请设立私立教育机构时，必须在协会、基金会和企业三者中进行选择，绝大多数私立学校最终注册的都是“进行不以营利为目的的经常性共同活动的协约组织”(也即协会)，而登记为企业的营利性学校在整个教育系统中的占比不足5%。在日本，根据《私立学校法》规定，私立学校必须由依法设立的学校法人来设立;而作为财团法人的一种类型，私立学校一般都是非营利机构，不得从事法律规定以外的营利性活动。在韩国，法律规定非营利性学校必须是学校法人，政府明确禁止私立大学成为营利性学校;在税收政策上，只有非营利性学校的社会捐赠可抵税，而营利性教育机构的社会捐赠则不能为捐助人抵税。 二、新法新政鼓励非营利民办学校优先发展 从经济学属性上分析，不同于一般私人物品，教育尤其学历教育具有准公共产品的特征。如上所述，由于教育特别是义务教育具有很强的外部性，世界上很多国家及地区都尽可能将教育纳入政府“公共服务”覆盖范畴，或者只允许社会力量(民间组织)举办非营利性质的私立教育，以最大程度保障其公益属性。中国特色社会主义基本性质和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，决定了我国的办学体制必须坚持以政府主导和以公办教育为主体，在此前提下，鼓励全社会积极参与办学活动。根据《宪法》及《教育法》的规定，各级各类教育活动都必须符合国家和社会公共利益。 从现阶段基本国情出发，为了更好鼓励和促进社会力量兴办教育事业，破解因法人属性不清而导致的一系列制度瓶颈和政策障碍，党中央决定按照举办者是否要求获得办学收益，对民办学校实施非营利性和营利性法人分类管理改革。以 2016年前后教育法律一揽子修订和系列民办教育新政的颁布与实施为标志，我国民办教育宏观治理进入了“分类登记、分类管理、分类扶持、分类规范”的新阶段。 根据修订后《民办教育促进法》第十九条的规定，除了不得设立实施义务教育的营利性民办学校外，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。而出于维护教育公益性及公平性考量，近期国家层面相关文件则明确强调，要积极引导社会力量举办非营利性民办学校，坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。按照非营利性和营利性民办学校分类管理的总体框架，与民办教育促进法有机衔接，新近颁布的《民办教育促进法实施条例》进一步理清并明确了两类不同学校所适用的差别化扶持政策。毫无疑问，总的价值导向是，重点引导、优先扶持非营利性办学。因此，修订后的民办教育促进法及其实施条例都在财政资助、税收优惠、用地政策、教师待遇等方面，对非营利性民办学校作了更加有利的政策安排，以支持其内涵建设、特色培育与质量提升。 不仅如此，为营造良好教育生态、治理资本过度介入导致学前教育和义务教育公益性缺失等问题，2018年11月中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》强调，要对民办园限期实施分类管理，遏制过度逐利行为。2019年2月中办、国办印发《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》提出，要“合理控制民办义务教育阶段办学规模”。2020年9月1日中央深改委第十五次会议审议通过《关于规范民办义务教育发展的实施意见》，要求各级党委、政府要坚持国家举办义务教育，确保义务教育公益属性，办好办强公办义务教育，同时强调要规范民办义务教育发展，强化民办义务教育规范管理。这次实施条例的修订较好吸收了上述重要文件精神，在相关条款中就如何深入规范民办学前教育和义务教育发展、更好凸显教育公益属性问题，作了更加清晰而明确的规定。 三、依法落实非营利民办学校相关扶持政策 实践表明，各级各类民办教育尤其是非营利性民办学校不断兴起和发展，有效增加了教育服务供给，有力促进了教育制度创新，为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献。面向“十四五”乃至2035年，为确保我国教育现代化宏伟目标的实现，加快建成高质量教育体系，既需要持续加大财政性教育经费投入，深入办好办强公办教育;也需要全面深化办学体制改革，继续鼓励和支持社会力量参与办学。为此，各地要深入落实民办教育促进法及其实施条例精神，以实行分类管理为突破口，在依法为营利性民办教育留足必要空间的同时，要创新体制机制，完善配套政策，重点扶持非营利性民办学校优先发展。 1.对非营利性民办学校实施优先准入政策。在符合地方经济社会发展规划的前提下，对新设民办学校实施许可时，优先审批普惠性民办园及其他非营利性民办学校，并积极鼓励以捐资、设立基金会等方式依法举办非营利性民办学校。同时，在设立审批民办学校时，还要做到“四个严禁”：严禁实施义务教育的公办学校转设或新设民办学校;严禁地方政府利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校;严禁除了职业院校外的其他公办学校举办或者参与举办营利性民办学校;严禁在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校。 2.依法落实非营利性民办学校平等待遇。各级政府要完善制度政策，依法设立民办教育发展专项资金，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持;按照与公办学校同等原则，给予非营利性民办学校税收优惠政策，并以划拨等方式对于新建、扩建非营利性民办学校给予用地优惠;对企业办的各类学校、幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税，对企业(个人)支持教育事业的公益性捐赠支出，按照税法有关规定准予在计算应纳税所得额(个人所得税)时扣除。此外，对于义务教育阶段民办学校和普惠性民办园要按照相关政策规定，全面落实不低于同一学段公办学校及公办园的津贴标准。 3.充分保障非营利性民办学校自主办学。扩大非营利性民办高等学校和中等职业学校专业设置自主权，允许民办中小学校在完成国家规定课程前提下自主开展教育教学活动;保障实施学前教育、学历教育的民办学校在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生(实施义务教育的民办学校应在审批机关管辖的区域内招生，并纳入审批机关所在地统一管理);允许非营利性民办学校收费通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价;依照有关法律及行政法规的规定经审批同意后，对于符合学位授予条件、实施高等学历教育的非营利性民办学校，可优先给予相应的学位授予资格。 4.全面加强非营利性民办学校规范管理。一要全面加强党的领导和党的建设，确保非营利性民办办学始终坚持社会主义办学方向，始终坚持教育公益属性，始终坚持立德树人根本任务。二要不断完善学校章程建设，建立健全决策-执行-监督三位一体、既相互制衡又相互协调的法人治理结构，全面强化非营利性民办学校的自律机制。三要切实加强资产财务监管，深入规范举办者主体变更行为，严格规制各类灰色关联交易，杜绝非营利性民办学校举办者(办学者)以非营利性之名行营利之实。四要规范非营利性民办学校招生工作，破除集团化办学所形成的行业垄断，防控过度资本化及各种失范行为所带来的办学风险。 (本文原载于2021年5月17日教育部官网“解读新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例”专栏。) |
